follow, live, choose

my dreams, my life, my future

Pemerintah, Abdi ataukah Agen?

Bicara soal sektor publik, otomatis kita akan memikirkan organisasi pemerintahan yang berorientasi pada pelayanan publik, dan tidak bertujuan memperoleh keuntungan. Organisasi sektor publik memiliki tanggung jawab yang besar kepada rakyat untuk dapat secara adil dan merata menyalurkan sumber daya yang ada untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Organisasi pemerintahan berbeda dengan organisasi swasta yang berorientasi bisnis. Struktur organisasi bisnis terdiri atas pemilik dan manajemen, dimana pemilik memiliki kendali atas organisasi, sedangkan manajemen melaksanakan tanggungjawab yang merupakan delegasi wewenang dari pemilik. Keduanya saling bekerjasama untuk menuju satu tujuan, yaitu keberhasilan perusahaan. Di dalam sistem pemerintahan negara kita yaitu demokrasi, rakyat adalah pemegang kekuasaan tertinggi (menurut Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 1 ayat 1). Kekuasaan rakyat diwakilkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Di dalam hubungan ini, rakyat adalah pemilik kekuasaan, sedangkan DPR adalah pihak yang semestinya mengabdi dan bertanggungjawab kepada rakyat. Organisasi pemerintahan adalah suatu hal yang kompleks, yang hubungan pertanggungjawaban dan pengabdian tidak hanya sebatas antara rakyat dengan wakilnya, tetapi juga antara lembaga legislatif dengan eksekutif. Lembaga legislatif di sini adalah DPR, sedangkan eksekutif adalah pihak yang bertanggungjawab pada legislatif untuk melaksanakan pemerintahan.

Namun, bagaimanakah kenyataan pelaksanaan kekuasaan dalam sistem demokrasi yang berlandaskan UUD 1945 dan Pancasila sebagai falsafah hidup bangsa ini? Sejatinya, perwakilan rakyat menjalankan perannya sebagai abdi negara, yang menjunjung tinggi asas kepentingan publik. Mekanisme kekuasaan ini pada dasarnya memiliki alur dari rakyat à legislatif à eksekutif. Namun, apa yang terjadi? Sekarang ini, justru kekuasaan yang dimiliki oleh wakil-wakil rakyat tersebut digunakan sebagai alat politik guna memenuhi kepentingan pribadi masing-masing dan mengabaikan kepentingan rakyat, sedangkan posisi eksekutif yang diduduki presiden saat ini kurang memiliki kekuatan untuk menyikapi fenomena serupa. Sudah lunturkah ideologi bangsa Indonesia sekarang ini? Hal ini perlu kita analisis dari teori yang mendasari pelaksanaan sistem pemerintahan di negara ini. Apakah pada dasarnya kekuasaan pemerintahan atau sektor publik dibangun untuk mengabdi kepada rakyatnya, ataukah justru kekuasaan tersebut diterapkan sebagaimana adanya pihak pemegang kekuasaan yang mendelegasikan wewenangnya untuk kemudian terjadi konflik kepentingan di antaranya? Maka muncul pertanyaan apakah pemerintah itu adalah sebagai abdi bagi rakyatnya ataukah sebagai agen pelaksana kekuasaan pemerintahan? Ada baiknya kita mempelajari kedua teori yang terkait dengan pengabdian dan keagenan tersebut.

Teori Stewardship

Teori stewardship atau pengabdian berasumsi bahwa manusia pada hakikatnya mampu bertindak dengan penuh tanggung jawab, dapat dipercaya, berintegritas tinggi dan memiliki kejujuran. Teori ini memandang manajemen sebagai pihak yang mampu melaksanakan tindakan yang sebaik-baiknya ditujukan untuk memenuhi kebutuhan stakeholders. Konsep teori ini didasarkan pada asas kepercayaan pada pihak yang diberikan wewenang, dimana manajemen dalam suatu organisasi dicerminkan sebagai good steward yang melaksanakan tugas yang diberikan oleh atasannya secara penuh tanggung jawab.

Dalam teori ini, stakeholders tidak memiliki keinginan untuk memenuhi kepentingan pribadi, melainkan lebih mendambakan pemenuhan kebutuhan tertinggi menurut hierarki kebutuhan Maslow, yaitu aktualisasi diri dan mendapatkan kebuasan dari pekerjaan yang ditekuni. Hal ini menghindarkan adanya konflik kepentingan antara stakeholders dengan manajemen yang menjalankan fungsi eksekutif organisasi. Manajer juga akan lebih mementingkan kredibilitas atau kepercayaan publik. Salah satu hal yang mendasari hal ini adalah prinsip bahwa manajer merasa memiliki tanggungjawab yang besar dalam hal pengelolaan dan pengalokasian sumber daya yang ada dengan cara yang bijaksana dan hati-hati demi melaksanakan pelayanan kebutuhan masyarakat luas, sehingga mereka tidak termotivasi untuk memenuhi keinginan pribadi mereka, tetapi dengan memenuhi kebutuhan masyarakat luas inilah maka manajer tersebut merasa bahwa aktualisasi dirinya sudah terpenuhi dan dengan kepercayaan publik yang didapat, maka mereka tidak lagi menginginkan hal-hal materiil karena sejatinya kebutuhan mereka telah terpehuhi.

Dalam konteks organisasi bisnis sebagai entitas sosial, menurut teori ini pada hakikatnya menjalankan kegiatan ekonomi dengan tujuan memenuhi kebutuhan sosial, di samping itu juga mempertimbangkan dampaknya secara luas bagi kehidupan sosial. Hal ini tidak terlepas dari keterlibatan pada stakeholders. Manajer memiliki kewajiban penting dalam organisasi untuk memberikan pengabdian kepada stakeholders demi mewujudkan tujuan perusahaan yang selaras (goal congruence). Pengabdian tersebut penting untuk menjamin bahwa stakeholders memiliki kepercayaan kepada manajer. Kepercayaan ini akan menuntun organsiasi dalam menuju keberhasilan yang akan berdampak positif dalam jangka panjang.

Teori Stewardship dalam Sektor Publik

Jika kita belajar teori akuntansi, maka kita akan mengenal bahwa pada sebelum tahun 1930, akuntansi belum memiliki regulasi yang mengatur bagaimana informasi organisasi diterbitkan dan digunakan oleh pihak-pihak yang membutuhkan. Pemahaman teori ini dimulai dari konteks sektor bisnis. Tidak adanya regulasi ini menuai berbagai macam kritikan dan dukungan. Salah satu argumen yang mendukung tidak diregulasinya pengungkapan informasi akuntansi adalah bahwa pemilik dan manajemen terikat dalam suatu kontrak yang mendukung adanya stewardship di antara kedua pihak tersebut sehingga manajemen dianggap mampu melaksanakan tugas dan pekerjaan khususnya yang terkait dengan pelaporan akuntansi sesuai dengan keinginan pemilik perusahaan. Dengan adanya kesesuaian keinginan pemilik dengan kinerja manajemen tersebut akan membawa kepuasan pada pihak pemilik sehingga sebagai dampak positifnya, manajemen mendapatkan insentif lebih banyak karena telah melaksanakan tugas sesuai dengan harapan pemilik perusahaan.

Bagaimana teori ini dibawa ke konteks sektor publik? Pengabdian atau stewardship berasumsi bahwa di sama tidak ada konflik antar individu karena masing-masing menginginkan tercapainya goal congruence dalam organisasi. Apakah di Indonesia terjadi hal semacam itu? Jika ya, maka di negara ini mungkin sudah tidak ada lagi korupsi, penyelewengan kekuasaan, permainan dalam penyusunan anggaran, dan lain sebagainya. Negara ini membutuhkan regulasi. Tidak mungkin suatu negara berdiri tanpa ada regulasi, kecuali masyarakatnya sudah luar biasa madani. Salah satu hal yang mendasari adanya regulasi di negara ini adalah karena adanya perbedaan kepentingan. Untuk menjembatani perbedaan kepentingan inilah maka regulasi disusun supaya tingkah laku manusia dapat terarah. Oleh karena itu, saya berpendapat bahwa pada dasarnya, karena Indonesia adalah negara majemuk, yang antara satu orang dengan orang lain belum tentu memiliki tujuan yang sama dalam konteks kenegaraan. Salah satu contoh kecil, keingingan masing-masing individu yang ada dalam satu partai politik saja bisa berbeda, apalagi dalam satu negara, yang masing-masing parpol memiliki cita-cita sendiri. Maka kondisi pemerintahan negara ini belum dapat dipandang dari sudut teori stewardship.

Teori Keagenan

Jensen dan Meckling (1976) mendefinisikan hubungan keagenan sebagai kontrak dimana satu orang atau lebih (principal) melibatkan orang lain  (agent)  untuk melakukan layanan atas nama mereka yang meliputi pendelegasian kewenangan atas pengambilan keputusan kepada  agent.  Hubungan keagenan lebih sering dibahas dalam konteks manajemen perusahaan yang berorientasi bisnis. Masalah keagenan yang pertama muncul ketika terdapat : (a) konflik antara tujuan principal dengan tujuan agent, (b) sulitnya principal memverifikasi apa yang sebenarnya dilakukan oleh  agent  (Eisenhardt, 1989).  Pada teori keagenan, dalam konteks perusahaan bisnis, yang disebut  principal  adalah pemegang saham dan yang di maksud agent  adalah manajemen yang mengelola perusahaan.

Dalam manajemen keuangan, tujuan utama perusahaan adalah memaksimumkan kemakmuran pemegang saham. Untuk itu maka manajer yang diangkat oleh pemegang saham harus bertindak untuk kepentingan pemegang saham, tetapi sering ada konflik antara manajemen dan pemegang saham. Konflik ini disebabkan karena adanya perbedaan kepentingan antara manajer dan pemegang saham. Principal  akan menyediakan fasilitas dan dana untuk menjalankan perusahaan serta mendelegasikan kebijakan pembuatan keputusan kepada agent. Principal  memiliki harapan bahwa  agent  akan menghasilkan  return  dari uang yang mereka investasikan. Di lain pihak,  agent  memiliki kewajiban untuk mengelola perusahaan sesuai dengan keinginan  principal.  Sebagai wujud dari akuntabilitas manajemen kepada pemilik, setiap periode manajemen memberikan laporan mengenai informasi perusahaan kepada pemiliknya.

Eisenhardt (1989) menggunakan tiga asumsi sifat dasar manusia guna menjelaskan tentang teori agensi yaitu: (1) manusia pada umumnya mementingkan diri sendiri (self interest), (2) manusia memiliki daya pikir terbatas mengenai persepsi masa mendatang (bounded rationality), dan (3) manusia selalu menghindari resiko (risk averse). Berdasarkan asumsi sifat dasar manusia tersebut, manajer sebagai manusia kemungkinan besar akan bertindak mengutamakan kepentingan pribadinya. Hal ini menimbulkan adanya konflik kepentingan antara principal  dan  agentPrincipal  memiliki kepentingan untuk memaksimalkan keuntungan mereka sedangkan  agent  memiliki kepentingan untuk memaksimalkan pemenuhan kebutuhan ekonomi dan psikologisnya. Konflik akan terus meningkat karena  principal  tidak dapat mengawasi aktivitas  agent  sehari-hari untuk memastikan bahwa  agent  telah bekerja sesuai dengan keinginan dari principal.

Teori Keagenan dalam Sektor Publik

Jika kita berbicara organisasi sektor publik, khususnya di pemerintahan pusat dan daerah, secara sadar atau tidak sadar, teori keagenan telah dipraktikkan. Hal ini diperkuat dengan adanya kebijakan otonomi dan desentralisasi yang diberikan kepada pemerintah daerah sejak tahun 1999. Di sana terjadi kekuasaan yang independen (meski tidak 100 persen independen) dalam pemerintahan daerah. Pada hakikatnya, tujuan adanya organisasi sektor publik adalah untuk memberikan pelayanan maksimal kepada masyarakat atas barang atau sumber daya yang digunakan untuk memenuhi hajat hidup orang banyak. Dalam mengelola dan mengalokasikan sumber daya ini, pemerintah tidak dapat melakukan secara sendirian, maka pemerintah memberikan wewenang kepada pihak lain untuk mengelola sumber daya tersebut dikarenakan pemerintah juga tidak memiliki dana yang cukup untuk alokasi sumber daya. Oleh karena adanya keterbatasan dana tersebut, maka pembuatan anggaran diperlukan sebagai mekanisme yang penting untuk alokasi sumber daya. Di dalam proses penyusunan dan perubahan anggaran, muncul dua perspektif yang mengindikasikan aplikasi teori keagenan, yaitu hubungan antara rakyat dengan legislatif, dan legislatif dengan eksekutif. Dalam hubungan keagenan antara legislatif dengan eksekutif, eksekutif adalah agent dan legislatif adalah principal (Halim & Abdullah, 2006). Dalam hubungannya dengan rakyat, pihak legislatif adalah agent yang membela kepentingan rakyat (principal), akan tetapi, tidak ada kejelasan mekanisme dan pengaturan serta pengendalian dalam pendelegasian kewenangan rakyat terhadap legislatif. Hal inilah yang seringkali menyebabkan adanya distorsi anggaran yang disusun oleh legislatif sehingga anggaran tidak mencerminkan alokasi pemenuhan sumber daya kepada masyarakat, melainkan cenderung mengutamakan self-interest para pihak legislatif tersebut. Jika hal ini terjadi, besar kemungkinan anggaran yang disahkan adalah alat untuk melancarkan aksi pencurian hak rakyat atau sering dikenal dengan istilah korupsi.

Principal-agent framework merupakan pendekatan yang menjanjikan untuk menganalisis komitmen kebijakan publik karena pembuatan dan pengimplementasiannya melibatkan persoalan kontraktual yang berkaitan dengan asimetri informasi, moral hazard, bounded rationality, dan adverse selection (Bergman dan Lane, dalam Abdullah dan Asmara, 2006).

Apakah dampak dari teori keagenan di sektor publik?

Teori keagenan ini banyak memberikan dampak negatif yang berupa perilaku oportunistik (opportunistic behaviour) (Abdullah dan Asmara, 2006). Hal ini terjadi tidak lepas dari kaitannya dengan masalah asimetri informasi. Pihak agent memiliki informasi keuangan yang lebih banyak daripada pihak principal. Mereka bisa saja menyusun hal-hal terkait keuangan yang misleading bagi principal. Di sisi lain, pihak principal pun dapat menggunakan kewenangannya untuk memenuhi kepentingan pribadi. Perilaku seperti ini muncul di pemerintahan, yaitu di kalangan eksekutif. Hal tersebut ditunjukkan melalui besarnya peran legislatif dalam pembuatan kebijakan publik, termasuk penganggaran daerah. Kekuatan yang dimiliki oleh legislatif menyebabkan adanya pressure kepada eksekutif yang semakin besar. Tekanan semacam ini dapat mengakibatkan terdistorsinya outcome anggaran dalam bentuk pengalokasian sumber daya untuk publik yang tidak tepat sasaran. Terlebih lagi,  adanya kekuatan semacam ini akan menimbulkan pelanggaran atas kontrak keagenan, oleh karena itu, semakin besar kekuatan yang dimiliki legislatif, semakin besar pula kecenderungan mereka untuk mengutamakan kepentingan pribadinya (Abdullah dan Asmara, 2006). Hal ini sangat sulit diselesaikan jika tidak ada kekuatan karakter bangsa Indonesia yang seharusnya tercermin dari sikap pemimpinnya.

Dengan demikian, saya menyimpulkan bahwa dalam pelaksanaan organisasi pemerintahan, khususnya di Indonesia, selama masih ada manusia yang memiliki keinginan yang berorientasi pribadi, hampir tidak mungkin kita lepas dari teori keagenan. Namun, tidak menutup kemungkinan, jika nantinya pemerintah akan menerapkan teori stewardship di organisasi pemerintahan, maka hal ini harus dimulai dari bawah, yaitu penanaman mental sumber daya manusia yang “mengabdi” pada bangsa, mulai dari rakyat kecil sampai pejabat besar, yang notabene menurut saya hal ini sangatlah jauh dari kata “mungkin”. Kalaupun mungkin, ini akan menambah PR tersendiri bagi pemerintah Indonesia, sementara sistem pemerintahan yang sekarang saja masih perlu banyak dibenahi J. Saya sebagai warga negara Indonesia tetap berharap yang terbaik untuk bangsa ini.

Referensi:

Jensen, Michael C. dan W.H. Meckling. (1976). Theory of The Firm: Managerial Behavior,

Agency Cost and Ownership Structure.  Journal of Financial Economics 3, pp. 305-360.

Abdullah, Syukriy dan J.A. Asmara. (2006). Perilaku Oportunistik Legislatif dalam

Penganggaran Daerah; Bukti Empiris atas Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik.

Simposium Nasional Akuntansi Padang, 23-26 Agustus 2006.

Teori Akuntansi Sektpr Publik, Fajar Online

http://www.fajar.co.id/news.php?newsid=54335

4 comments on “Pemerintah, Abdi ataukah Agen?

  1. slenco
    October 30, 2012

    Tidak bisa sepenuhnya aparat negara menjadi agen yang opurtunis dan profit oriented, harus ditanamkan juga bahwa aparatur negara juga merupakan abdi yang harusnya mengabdi pada negara. Very nice mba sakina😀

    • sakinatantri
      December 13, 2012

      Iya mas Ivan. Betul sekali. Memang kita gak bisa selamanya menganggap bahwa pemerintah adalah agen karena mereka juga harus sadar akan posisinya sbg steward. Namun, kita sebaiknya tidak melupakan bahwa teori dapat dilihat dr 2 sisi yaitu teori positif dan teori normatif. Dari segi positif, yang terjadi adalah hubungan agensi. Sedangkan normatifnya memang sebaiknya mengarah ke stewardship. Nice, mas Ivan..

  2. Pingback: Hubungan Keagenan antara Kepala Daerah dan Kepala SKPD ~ Anggaran SKPD « Syukriy Abdullah

    • sakinatantri
      December 13, 2012

      Terima kasih Bapak Syukriy atas tautannya. Saya juga banyak mengambil wacana dari tulisan Anda tentang teori keagenan di sektor publik sebagai inspirasi tulisan ini.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Information

This entry was posted on October 17, 2012 by in Just Thinking.
%d bloggers like this: